15 de março de 2026 Direito Civil
Resumo
O presente artigo analisa a inexistência de tipificação legal do denominado “excesso de área” como infração tributária no Município de São Paulo. Demonstra-se que o referido conceito possui natureza eminentemente urbanística, derivado do Plano Diretor Estratégico (Lei nº 16.050/2014), não podendo servir de fundamento para a aplicação de multa fiscal. A utilização administrativa do termo como base para penalidade no IPTU afronta os artigos 97 e 113 do Código Tributário Nacional e o art. 182, §4º, da Constituição Federal, configurando violação ao princípio da legalidade tributária
- Da origem urbanística do conceito
Em análise das normas legais vigentes sobre o tema, conclui-se que não existe norma jurídica que estabeleça o “excesso de área” como infração tributária. Trata-se de expressão utilizada no âmbito administrativo-fiscal, sem respaldo em tipificação legal.
O conceito invocado pela Municipalidade possui natureza urbanística, derivada do Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo (Lei nº 16.050/2014), não podendo servir de fundamento para a aplicação de multa fiscal, sob pena de violação aos artigos 97 e 113 do Código Tributário Nacional (CTN) e ao art. 182, §4º, da Constituição Federal.
- Da origem urbanística do conceito
Na Municipalidade de São Paulo, o denominado “excesso de área” decorre de interpretação administrativa fundada em conceitos urbanísticos, e não tributários. O termo não se encontra tipificado no CTN nem na legislação municipal do IPTU como hipótese de incidência ou infração fiscal.
O conceito aparece de forma indireta na Lei nº 16.050/2014, que instituiu o Plano Diretor Estratégico (PDE/SP), diploma responsável por definir o coeficiente de aproveitamento, disciplinar áreas edificáveis e não edificáveis e regulamentar a subutilização do solo urbano.
Importante destacar que o Plano Diretor não cria tributo, não institui multa tributária e não tipifica infração fiscal. Sua finalidade é classificar e organizar situações urbanísticas.
- Subutilização e coeficiente de aproveitamento
O conceito urbanístico correto não é “excesso de área”, mas sim:
- imóvel não edificado;
- imóvel subutilizado;
- imóvel não utilizado.
A subutilização é aferida pela relação entre a área construída computável e o coeficiente mínimo de aproveitamento previsto na legislação urbanística.
O coeficiente de aproveitamento (CA) constitui o parâmetro técnico central, definido como a relação entre a área construída computável e a área do terreno. O PDE estabelece CA mínimo, CA básico e CA máximo.
Assim, urbanisticamente, somente há deficiência ou inadequação quando a área construída computável não atinge o CA mínimo. A simples existência de área não edificada não caracteriza irregularidade.
- Áreas não computáveis e não edificáveis
O Plano Diretor reconhece expressamente a existência de áreas que não entram no cálculo do coeficiente de aproveitamento e que não podem ser edificadas por determinação legal, tais como:
- áreas verdes;
- áreas de preservação;
- áreas institucionais;
- áreas de circulação interna;
- logradouros internos de loteamentos.
Essas áreas cumprem função urbanística e social própria, não representando potencial construtivo juridicamente disponível.
É comum que a Municipalidade, ao reclassificar loteamentos como condomínios de fato, desconsidere a natureza dessas áreas e aplique multa de 50% no IPTU, tratando-as como “excesso”. Tal prática ignora que essas áreas são não computáveis e, portanto, não podem ser consideradas passíveis de incorporação edificável.
- Da inexistência de tipicidade tributária
Não existe norma legal que estabeleça o “excesso de área” como infração tributária.
Nos termos do art. 97 do CTN, somente a lei pode instituir penalidades. O art. 113 exige a existência de infração para aplicação de multa.
A manutenção de área não edificada, verde ou institucional não configura ilícito tributário.
O Plano Diretor não estabelece que área não edificada seja irregular, tampouco fixa percentual máximo de ocupação cujo descumprimento gere sanção fiscal. Ele apenas disciplina a ocupação do solo e condiciona eventual intervenção ao procedimento próprio previsto na Constituição e no Estatuto da Cidade.
A transposição do conceito urbanístico de subutilização para o campo tributário, mediante criação administrativa da categoria “excesso de área” e sua vinculação a multa fiscal, configura desvio de finalidade e afronta à legalidade tributária.
- Conclusão
O Plano Diretor Estratégico disciplina a forma de ocupação do solo urbano, mas não pune a existência de área livre.
O chamado “excesso de área” não constitui conceito jurídico-urbanístico previsto no ordenamento. O que existe é a noção de subutilização, aferida exclusivamente pela relação entre área construída computável e coeficiente mínimo de aproveitamento.
A simples existência de área não edificada não caracteriza infração urbanística, tampouco autoriza sanção tributária.
A criação administrativa da multa por “excesso de área” rompe a lógica do sistema urbanístico e viola o princípio da legalidade tributária.
Gilson Marcos de Lima
Advogado
Oab/Sp. 98.747